国际货币基金组织份额制亟待改革

张锐（中国市场学会理事、经济(jì)学教授）

中国人民银行行长潘功(gōng)胜日前参加国际货币基金(jīn)组 织（IMF）在美国华盛顿特区(qū)召开的第(dì)49届国(guó)际货币(bì)与(yǔ)金融委员会（IMFC）会议(yì)时(shí)表(biǎo)示，IMF的份额占比调整对于基金组织治理、代表性和(hé)合法性都(dōu)至关重(zhòng)要，各方应合(hé)作推动基金组(zǔ)织(zhī)份额改(gǎi)革，尽快(kuài)就新的(de)份额公式达成(chéng)共识，为实现份额占比调整(zhěng)奠定基础。据悉，连同博鳌亚洲论坛2024年年会上的发(fā)言，潘行长(zhǎng)已是(shì)不到1个月的时(shí)间两次重申上述观点。

第二次世界大战后，美国牵头创建了布(bù)雷顿森(sēn)林体系，其中IMF和世界银行就是该(gāi)体系的两大国际金融支柱。虽然在上世纪70年代布雷顿森林体系解体(tǐ)，但IMF却保存了下来。按照《国(guó)际(jì)货币基金组织协定》，IMF的职责是监察(chá)货币汇率和各国贸易情况，当成员国陷入国际收支不平衡时，便(biàn)通过(guò)提供中短期贷款满足成员国的(de)融资需求，改善国际(jì)收支失衡问题，同时(shí)IMF可以向成员国提供技术援助，帮助各国加强政策设计和提高政策运筹能力(lì)。为此(cǐ)，IMF创(chuàng)建了特别提款权（SDR）制度，SDR根据会员国认缴(jiǎo)的份额组成资金池，成 员国(guó)在
遭遇贸易(yì)赤字时，可以将自(zì)己账户中的SDR部(bù)分或全部兑换成可自由使(shǐ)用的外汇(huì)，也可以将账户下的SDR转入(rù)一般资源账户，以用来偿债(zhài)或支
付贸易付(fù)款与特定贷款(kuǎn)等，还可与黄金、自由兑换货币一样充当国际储备(bèi)。

作为全球性与多边性的国(guó)际金融机构，IMF截至目前已(yǐ)有成员国190个(gè)，每个成员国(guó)都在(zài)该组织中(zhōng)有一个配额或(huò)者份额，份额以百(bǎi)分(fēn)比计(jì)算，决定着成(chéng)员(yuán)国对IMF的贡献，同(tóng)时反映出其在(zài)IMF中的投票权重以及获得(dé)紧急融资规模的大小，因此，IMF在性质上就是一个以份额为基础的国(guó)际金融机构。在份额缴纳方式上，IMF要(yào)求会员国(guó)25%以黄金(jīn)或可兑换成黄金的货币缴纳，其余则以本(běn)国货币缴纳，最终汇总后以SDR来(lái)计值，其中成员(yuán)国的GDP在(zài)SDR占50%的权(quán)重(zhòng)，开放度(dù)占30%的权重，经济波动性占15%的权重，国际储备占5%的权重。作为占比最大的指标(biāo)，GDP的60%是按市(shì)价计算，40%则 基于购买力平价计算。

全面地(dì)分析，虽然IMF的资(zī)金池中有一部分来自市场发债融资，同时近年来IMF也开发出一些新的融资工具，如(rú)半永久性的新借(jiè)款安排和临时性的双(shuāng)边借款安排等，但不是(shì)融资额度有限，就是(shì)稳定性较差，同时所融资金也远远不能满足(zú)市场需求，这样，成员国的(de)出资份额继续保持(chí)IMF主要资金来 源的(de)地位(wèi)。当然，由于(yú)份(fèn)额配比调整的滞后性等多种(zhǒng)因素的影响，IMF基于份额的可贷资金占比近年来不断下(xià)降，目(mù)前已降至总可贷(dài)资金的
40%左右。显然，及时的份额调整直接关乎着IMF资金池是否充实无忧，也
左右着IMF的危机救助以及维护全球金融稳(wěn)定的实力与能力。

对于成员国(guó)而言(yán)，在IMF票权份(fèn)额的分配由“基 本(běn)票+份额票”组成，其(qí)中每个成员国可获250张基本票，份额票则对应着上述的SDR各项(xiàng)权(quán)重(zhòng)指标(biāo)，而在投票机制上，采取“基本票+份(fèn)额票”的表决权机制，其中(zhōng)最重大事务须85％有效多数通过，重大事务要求70%有效多数通过。按照规定，IMF至少每五年进行一 次配额审查(chá)，并根据全球经济格局变化进行相应调整。这(zhè)种(zhǒng)制度安(ān)排的初始目的在于(yú)，倒逼成员国加快(kuài)经济发展，提升经济的开放(fàng)程度，维(wéi)护(hù)货币价(jià)值的稳定，进而形(xíng)成支撑全球经(jīng)济(jì)与金融稳定的强大合力。但回过头去看，由于IMF中原
始优势力量的影(yǐng)响，成员国份额的调整(zhěng)其实并没有按照约定时间进(jìn)行，围绕着份额调整的国际(jì)呼声(shēng)也连(lián)绵不断，国际货币基金组织的(de)有效性与合法性也反复遭到质疑与诟病，正是(shì)如此，在由份额与治理改革、监督(dū)改革、融资能力与融资方式改革以及特别提款(kuǎn)权改革等IMF“一揽子(zi)”改革构成中，份额与治理(lǐ)改革被称为“IMF悬(xuán)崖(yá)”。

资料显示，截至目前IMF仅在2006年与2010年进行了两轮份额变革，前
一次(cì)改革中IMF在增资扩股的同时扩张了基本(běn)票(piào)权，且发达(dá)国(guó)家向新兴市场国家转移了4.9%的(de)投票权，使得后者票权比重升至39.5%；相比第一次(cì)调整，第二次的变革力度要大一些。此次改革后，有约6%的份额向(xiàng)新兴市场和发展中国家转移，特别是中国份额占比从3.996%升(shēng)至6.394%，排名从第(dì)六位跃
居第(dì)三位(wèi)，仅次于(yú)美
国和日本，同(tóng)时(shí)，巴西、俄罗斯、印度 都上升到前十(shí)位。但值得注意的是，2010年的(de)份额结构调(diào)整是在两个欠发达的欧洲国家向(xiàng)新兴经济体转移份额实现的，美国的投票
权依然稳定在 16.8%，也就是说继续保持着超过15%的(de)重大
决策否决权。

作为每5年进行(xíng)一次份额总检查的(de)既定动作，去(qù)年年底IMF理事会以92.86%的赞成票批准了增(zēng)加份额的决议，根据决议，成(chéng)员
国将以(yǐ)50%等比例提高(gāo)各自缴纳(nà)的份额，并在2024年年底之前完成，由(yó4月26日央行开展20亿元7天期逆回购操作u)此，IMF的总份额资源将达(dá)约9600亿美元，相 当于
提高至7157亿SDR。的确，除了自身(shēn)的“粮(liáng)仓”有所充盈外(wài)，过去两年(nián)中以美联(lián)储为首的发(fā)达国家中央银行采取了强力度的货币紧缩政策(cè)，带动了全球利率的上升，随之而来的全球融(róng)资条件紧缩，又(yòu)提(tí)高了融资成本，加(jiā)剧(jù)了国际金融市场动荡，全球高通胀和高(gāo)债务风险不断演化，给发展中经(jīn4月26日央行开展20亿元7天期逆回购操作g)济体和低收入国(guó)家的金融稳定性带(dài)来严峻挑战。在这一背景下，4月26日央行开展20亿元7天期逆回购操作IMF增资有(yǒu)助于满(mǎn)足成员国的融资需求，提(tí)升对全球经(jīng)济及脆弱国家经济增长的支(zhī)持能力。但值得强调的是，本次份额的(de)变化只是表现为成员国的无(wú)差(chà)别增(zēng)资，尚未涉及份额重(zhòng)新分配和份额公式调整等议题，而这些敏感问题的解 决，国际舆论寄希望于下(xià)一轮份额的总检(jiǎn)查。

事实上，距离2010年的份额调整，时间上已经过去了14年之久(jiǔ)，其间全球经济格局发
生了巨大(dà)变化，不(bù)同经济体的经济力(lì)量格局也(yě)远非以前，按照现有IMF份额公式，目前(qián)IMF成员国的代表性存在被高估或低估的情(qíng)况，其中，代表性被低估的成员国占(zhàn)成员(yuán)国总数的(de)41%，主要是新兴市(shì)场 和发展中(zhōng)国家，具体说来至少25个(gè)成员国存在经济实力和在IMF中的话语权和代表性严重不匹(pǐ)配的矛盾。另一方面，虽然IMF几轮增资后发展中国家的
基本票权总体上得到扩张，但随着增资扩股的实施，基本票权的占比(bǐ)却从最初的(de)11.3%降到目前(qián)的5.5%，如此(cǐ)低微占(zhàn)比使表面上代表公平分配的基本(běn)票权在(zài)决策时(shí)几乎毫(háo)无意(yì)义；而最为(wèi)重(zhòng)要的是，论整体票权，发达国家在IMF中占比依然要比新兴市场国(guó)家(jiā)高出(chū)15.4个百分点，其中美国所拥有的投票权比(bǐ)重依然确保了它对最重大(dà)事务(wù)的“一票否决”权，同时美(měi)欧加(jiā)起来的票权(quán)比重超过了30%，同样对(duì)重大事务可行(xíng)使“一票否决”权。

尤其不(bù)得不面对的是，在IMF的治理结构(gòu)中，作为最高决策(cè)机构(gòu)理事会的掌控人，长期由美国公民或欧洲国(guó)家公民出任(rèn)，而在少(shǎo)数发达(dá)国家拥有“一票否(fǒu)决”权的前提下(xià)，想要彻底颠覆美(měi)欧(ōu)公民把持IMF头把交椅的传(chuán)统(tǒng)制度几乎没有任何可能，屁股决(jué)定脑(nǎo)袋(dài)，IMF份额的调整要让部分(fēn)发达国家割肉放血，仅在IMF决策(cè)层(céng)面就很难启动；另外，按照美国财(cái)政部助理部长埃德温(wēn)·杜鲁门计算，即(jí)便(biàn)是最应该提高份额的25个国家份 额增幅只满足一半的目标(biāo)，美国在IMF中的投票权占比将降至15%这个临界线附近，对此，美国绝(jué)对会行使“一票(piào)否(fǒu)决”权(quán)，表(biǎo)面上(shàng)看起来(lái)十分美好的改革(gé)也必然泡(pào)汤。

显然，IMF的份额
变革不可能快速到位，而只能采取(qǔ)结构化的渐进方式。首先，作(zuò)为影响份额票权(quán)的重要变量(liàng)，GDP的测量可(kě)以由混合计算改为单独由购买力(lì)平价计算，发展(zhǎn)中国家因此可以增加(jiā)票权比重的5%左右，在此基础上可以对其他变量得分展开增减(jiǎn)调(diào)整，如降低开放度、国际(jì)储(chǔ)备的得(dé)分，新增(zēng)成员国的(de)收支失衡程(chéng)度和人口因素，进一步适度
增大新兴(xīng)市(shì)场国(guó)家的份(fèn)额票比例，且上述结构性变化也并没有破坏发(fā)达国家(jiā)的(de)底(dǐ)线从而具有可行性。同样的温和改革方式也可(kě)运用在对IMF投票表决机制的简化层面，基本思路是，除了最重要(yào)事务需要全体一(yī)致通过外，其他重要事项统一(yī)采(cǎi)用70%有效(xiào)多数通过，取(qǔ)消85%有(yǒu)效多数(shù)通过 的表决方(fāng)式，这看(kàn)起来取消了“一票(piào)否决(jué)”权，但美国(guó)若持异议照样可以联(lián)合G7成员国行使30%以上的否决权；此外，所有要(yào)求70%多数票的决(jué)议都应采取双(shuāng)重投票制，即(jí)既需要投票权超过总投票权(quán)的70%，同时投赞成票(piào)的国家数量要(yào)超过全(quán)体与会成员数量的60%，以真正(zhèng)实现成员国(guó)的主权平等。如此推动(dòng)方式不仅让不同(tóng)国家均有条件地获得否决权，更容易让不同(tóng)的利益集团在变革面前达(dá)成(chéng)妥协并相向而行。

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